El procedimiento que deben seguir los Ayuntamientos para la exacción de Contribuciones Especiales se regula en los artículos 28 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
La Administración deberá seguir dicho procedimiento para que las liquidaciones finales que notifique a los interesados no sean nulas conforme al artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece que los actos administrativos serán nulos de pleno derecho si para dictarlos se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.
El procedimiento, esquemáticamente, es el siguiente:
Acuerdo de Imposición provisional
El Pleno del Ayuntamiento aprobará el acto de imposición en cada caso concreto para exigir el coste que supongan unas determinadas obras o el establecimiento o ampliación de un servicio. El Ayuntamiento no tiene obligación de establecer la contribuciones especiales sino que es una potestad que tiene, por lo que podría no repercutir ese coste a los beneficiados por dichas obras o servicios.
El Ayuntamiento deberá fundamentar y justificar que impone las contribuciones a determinadas personas porque son beneficiarias de los servicios y de las obras que va a llevar a cabo.
Deberá justificar razonadamente el porcentaje de reparto, para lo cual deberá ponderar el beneficio especial y particular y el beneficio o utilidad general, que siempre debe existir y que se valora, como poco, en el 10 por 100. Esto significa que el Ayuntamiento no puede sin más imputar a los beneficiarios el otro 90 por 100, sino que deberá justificarlo porque dependiendo de la relación entre el interés general y el particular dichos porcentajes podrían ser distintos.
Acuerdo de Ordenación provisional
Debe ser también aprobado por el Pleno del Ayuntamiento y será inexcusable su adopción. Deberá contener el coste previsto de las obras o servicios a establecer, la cantidad a repartir entre los beneficiarios así como los criterios de reparto. En el caso de que en el municipio exista una Ordenanza que regule las Contribuciones Especiales, el acuerdo de ordenación provisional se podrá remitir a la misma.
Por tanto, el Acuerdo de Ordenación debe contener:
- El Coste de las obras o del establecimiento del servicio, con el debido detalle y desglose para tener conocimiento del mismo así como para poder comprobar la correcta aplicación del porcentaje.
El coste total que se esté presupuestando tendrá el carácter de mera previsión, porque lo que finalmente se establecerá como importe de la contribución especial será el coste real. - La base imponible que es la cantidad que se tiene que repartir entre los beneficiarios. Para determinarse se tendrán que restar el coste de las subvenciones recibidas por el Ayuntamiento.
Una vez determinada, los beneficiarios deberán correr con la cantidad que se deduzca de la aplicación del porcentaje establecido que nunca podrá superar el 90 por 100. - Relación de sujetos pasivos de la Contribución especial. Esta exigencia, aunque no se indica de forma expresa en la normativa, es necesaria ya que los destinatarios de la contribución especial deberán comprobar si están todos los posibles beneficiarios o si falta alguno.
- Criterios de reparto. Son los índices o módulos que se deben tener en cuenta para establecer los criterios de distribución de la base imponible.
Será necesario que se delimite la zona afectada porque esto permitirá conocer la relación de sujetos pasivos y de sus propiedades y explotaciones económicas y la forma en la que podrán beneficiarse de las obras o servicios que se vayan a establecer. - Cuotas singulares. Serán las que se deduzcan para cada uno de los propietarios beneficiados aplicando al importe de la contribución especial a abonar por los particulares su concreta cuota de participación en el conjunto de todos los propietarios.
- Exposición al público y publicación del Acuerdo de Ordenación provisional. El Acuerdo de Ordenación provisional se tendrá que exponer al público otorgando trámite de audiencia a los interesados por plazo de 30 días a fin de que formulen las alegaciones que consideren convenientes en defensa de sus derechos.
Acuerdo de Imposición y de Ordenación definitivos
Una vez que haya transcurrido el plazo de 30 días de exposición pública y resueltas las alegaciones, el Ayuntamiento aprobará el Acuerdo de Imposición y de Ordenación definitivos. A partir de este momento podrá iniciar las obras y o el establecimiento o ampliación del servicio público.
Es requisito ineludible para comenzar la ejecución la notificación individual de las cuotas liquidadas que deberán contener el ofrecimiento de los recursos.
Es muy importante la notificación de las liquidaciones finales antes de la ejecución de las obras o de la implantación del servicio. No puede equipararse a la exposición pública vulnerando el procedimiento si las obras se ejecutan con anterioridad a la práctica de dicha notificación.
La finalidad de las notificaciones individuales de cuotas antes de la ejecución de las obras es que los interesados puedan formular el correspondiente recurso de reposición en el caso de que no estén conformes con las cuotas asignadas, con el porcentaje que deben satisfacer las personas especialmente beneficiadas por las obras e, incluso, sobre la procedencia de las contribuciones especiales.
El fundamento para que se lleve a cabo la notificación de las liquidaciones provisionales previamente a la realización de las obras es la necesaria fiscalización ciudadana de la actuación de la Administración Municipal, que la Ley otorga a cada uno de los obligados a pagar el coste de las contribuciones especiales, control que se convertiría en ilusorio si las obras o la implantación de los servicios ya estuvieran ejecutándose o se hubieran implantado cuando se hubiera practicado la notificación individual.
En definitiva esa notificación individual antes de la ejecución de las obras es necesaria e imprescindible por lo que no puede considerarse como una mera formalidad burocrática de forma que se considere indiferente el momento en el que pueda llevarse a cabo. Si se notificara al contribuyente la liquidación final después de la realización de la obra se le privaría de un derecho reconocido por la Ley lo que supondría que se le estaría causando indefensión incurriendo en nulidad radical e insubsanable.
Error en el consentimiento al establecimiento de las Contribuciones Especiales
Sucede en algunos supuestos que, por ejemplo, en la fase inicial del procedimiento de establecimiento de contribuciones especiales, el Ayuntamiento notifique al interesado el acuerdo de imposición provisional o, incluso, también, el de ordenación provisional y que en vez de informarle de que se trata de un acuerdo provisional y que puede realizar las alegaciones que considere oportunas al no tratarse de un acto definitivo, le indique que contra dichos acuerdos cabe recurso de reposición o contencioso-administrativo como si se tratara de acuerdo definitivos. En este caso el Ayuntamiento está confundiendo al contribuyente al no informarle correctamente porque se le pone ante la opción de aceptar las contribuciones o la de tener que recurrirlas en la vía judicial cuando, en realidad, todavía podía hacer las alegaciones que considerara oportunas.
Ante esa situación creada por el propio Ayuntamiento, el contribuyente, entre tener que enfrentarse a un procedimiento judicial o aceptar las contribuciones, puede elegir consentirlas sin más sin que haya sabido en ningún momento que tenía la posibilidad de alegar previamente a que se acordara definitivamente sobre su imposición.
En estos casos, si finalmente se recurrieran las liquidaciones definitivas, con toda seguridad el Ayuntamiento opondría al recurrente la teoría de los actos propios por haber consentido las contribuciones. Pero debemos tener en cuenta que el contribuyente otorgó el consentimiento confundido porque el Ayuntamiento le indicó que si no estaba conforme con las mismas tenía que litigar cuando, en realidad, podía haber realizado alegaciones. Entonces, ¿podemos considerar bien prestado el consentimiento al establecimiento de las contribuciones? ¿Pudiera ser que se haya inducido a error al contribuyente y su consentimiento estuviera viciado?.
Para contestar a estas preguntas será preciso estudiar cada caso concreto, pero, con carácter general, nos inclinamos a contestar negativamente a la primera y positivamente a la segunda porque debemos tener en cuenta la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre actos propios que dice:
“esta Sala viene exigiendo, para que los denominados actos propios sean vinculantes, que causen estado, definiendo inalterablemente la situación jurídica de su autor, o que vayan encaminados a crear, modificar o extinguir algún derecho opuesto a sí mismo (SS., entre muchas otras, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987; 15 de junio de 1989; 18 de enero y 27 de julio de 1990), además de que el acto ha de estar revestido de cierta solemnidad, ser expreso, no ambiguo y perfectamente delimitado, definiendo de forma inequívoca la intención y situación del que lo realiza (SS de 22 de septiembre y 10 de octubre de 1988), lo que no puede predicarse de los supuestos en que hay error, ignorancia, conocimiento equivocado o mera tolerancia”(STS 31/01/1995).
Por tanto, si el Ayuntamiento indujo a error al contribuyente, aunque hubiera dado su consentimiento a las contribuciones especiales, las liquidaciones finales pudieran ser nulas de pleno derecho.
Pedro Pablo Fernández Grau
Abogado
