Introducción
Los delitos contra la ordenación del territorio y urbanismo se tipifican en los artículos 319 y 320 del Código Penal, que tienen por objeto proteger la utilización racional del suelo cuando el Derecho Administrativo Sancionador no da una respuesta satisfactoria ante determinado tipo de infracciones administrativas en contra de la Legislación Urbanística.
El artículo 319 establece la imposición de penas de prisión entre año y medio y cuatro años, más multa de doce a veinticuatro meses o incautación del beneficio, así como inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a cuatro años, cuando se hayan llevado a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural o que hayan sido considerados de especial protección.
El artículo 320 tipifica el delito de prevaricación administrativa en el ámbito urbanístico, sancionando la actuación de la autoridad o funcionario púbico que, a sabiendas de su injusticia, informe favorablemente o conceda licencias contrarias a las normas de ordenación del territorio o urbanísticas vigentes; que silencien la existencia de hechos que pudieran suponer la infracción de normas urbanísticas o que hayan omitido la realización de inspecciones de carácter obligatorio. La pena consistirá en la inhabilitación especial así como la de prisión de un año y medio a cuatro años y una multa de doce a veinticuatro meses.
Los sujetos activos serán los funcionarios y autoridades, en el caso del delito tipificado en el artículo 320, y el promotor o propietario de las obras, el constructor y el director de la obra, en los supuestos regulados por el artículo 319.
A parte de otras consideraciones, lo que persigue el Código Penal son aquellas conductas edificatorias o constructivas que infringen la normativa urbanística de aplicación, para lo cual es preciso que esté perfectamente definida y no quepa dudas sobre la prohibición de construir.
Regulación urbanística incompleta del suelo protegido
La sanción penal se impone cuando la actuación de los sujetos activos del delito ha infringido la normativa urbanística vigente que, a priori, será el Plan General o Normas Subsidiarias Municipales que establecerán los suelos que estén protegidos por su especial carácter paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural y que por este motivo merezcan de una especial protección. Otras veces puede venir establecida esta protección a través de un Plan Supramunicipal que, por las especiales características y extensión del paraje, sea impuesto por un Órgano de ámbito Estatal o Autonómico.
La regulación que contiene el establecimiento de una especial protección para un determinado ámbito, normalmente, es clara y precisa por lo que no cabe la duda de que la construcción o edificación se han llevado a cabo en un suelo protegido. Sin embargo, en otras ocasiones, la normativa no es del todo clara, bien por ser contradictoria dentro del mismo Plan Municipal, bien por ser contradictorio éste con el Supramunicipal, de forma que no estén bien definidos cuales son las obligaciones y derechos de los propietarios de las parcelas y fincas ubicadas en el suelo protegido, cabiendo la duda si, por ejemplo, una determinada construcción pudiera a ser autorizable a pesar de la especial protección que, aparentemente, se dedujera de la Normativa Urbanística de Aplicación.
Como ejemplo tenemos la zona de LA VEGA en el municipio madrileño de Chinchón que, conforme a su normativa municipal, es un paraje al que se le aplica la normativa de construcciones diseminadas, la de suelo no urbanizable, y la de suelo no urbanizable de protección, incluyéndose, además, en este último el de alta productividad agrícola y el de contaminabilidad por vertidos a cursos de agua.
Las Normas Subsidiarias de Chinchón, seguramente conscientes de la concurrencia de normas dispares sobre un mismo territorio, prevén que se redacte en los ámbitos afectados un Plan de Especial Protección que, una vez aprobado, previo el trámite correspondiente sujeto a alegaciones y posibles recursos, aclararía cuales son los derechos y obligaciones de los propietarios de los suelos situados en esas zonas.
A pesar de que las Normas Subsidiarias de Chinchón son del año 1.984, el Ayuntamiento aún no ha redactado el Plan Especial de Protección por lo que podemos considerar que el paraje de LA VEGA no tiene establecida una regulación concreta y precisa de qué puede realizarse, contribuyendo a una importante inseguridad jurídica ante la actuación de la Fiscalía y de la Comunidad de Madrid.
La Comunidad de Madrid aprobó la Orden 656/2021, de 30 de marzo, de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Sostenibilidad, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, con fecha 14 de abril de 2021, cuyos objetivos son la defensa de los usos previstos por el planeamiento territorial o urbanístico para el suelo no urbanizable, especialmente para el calificado de especial protección, persiguiendo la ejecución de obras e implantación de usos no amparados por calificación urbanística y licencia municipal, haciendo especial hincapié en las urbanizaciones ilegales.
En el margo de dicha Orden, tanto la Fiscalía de Madrid como la Comunidad de Madrid han emprendido acciones contra los propietarios de las construcciones y edificaciones que se encuentran en suelo no urbanizable haciendo un especial empeño en el que esté calificado de especial protección. En concreto en la zona de LA VEGA de Chinchón, han incoado un número considerable diligencias penales y expedientes de restauración de la legalidad urbanística con el simple argumento de que se han construido en una zona protegida. Sin embargo, desde nuestro punto de vista, la cuestión no es tan simple como se está planteando, porque, a parte de la antigua proliferación de construcciones en esa zona desde tiempo inmemorial, lo que puede llevar a los propietarios a un error sobre la prohibición de construir, tenemos, tal y como hemos dicho, que la normativa de aplicación no está aún desarrollada por el Ayuntamiento, lo que ha supuesto que éste no haya iniciado ningún expediente de restauración, quizá consciente de que la normativa a aplicar es confusa y puede afectar a los derechos de los propietarios.
Conclusión
En definitiva, antes de tomar la decisión de proceder a la demolición de la edificación a fin de evitar un proceso penal o un expediente administrativo de restauración, nuestro consejo es que se analice con detalle la normativa municipal, autonómica y estatal de aplicación a la zona en cuestión porque, muy probablemente, existan elementos suficientes para oponerse a las actuaciones de investigación penal y restauración administrativa que se han emprendido en toda la Comunidad de Madrid, lo que es aplicable al resto de España en aquellos lugares que las autoridades competentes hayan iniciado diligencias y actuaciones semejantes.
Pedro Pablo Fernández Grau
Abogado
