El Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por el Real Decreto 3.288/1.978, de 25 de agosto, es un referente para la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas porque la normativa que han ido aprobando mantiene un contenido y orientación jurídica muy similar al Reglamento Estatal. A parte de esto, este Reglamento es de aplicación supletoria en todos los ordenamientos jurídico-urbanísticos autonómicos.
Uno de los aspectos en los que son coincidentes es en el relativo a la naturaleza jurídica de las obras de urbanización al regular de forma similar su carácter. Por esta razón, con carácter general, nos vamos a remitir a los artículos 175.3 y 176.3 del referido Reglamento para establecer la naturaleza jurídica de las obras de urbanización.
Dice el artículo 175.3 que:
“La Administración actuante tendrá facultades para vigilar la ejecución de las obras e instalaciones. Si alguna obra o instalación, o parte de ella, no se ejecutase de conformidad con el proyecto, la Administración podrá ordenar la demolición de la obra o el levantamiento de las instalaciones y la nueva ejecución con cargo a la Junta de Compensación, quien, a su vez, podrá repercutir sobre el contratista, si procede.”. Es decir, atribuye a la Administración la facultad de vigilancia y control de las obras de urbanización para que se ejecuten conforme al proyecto, teniendo aquella la posibilidad de ordenar su demolición en el supuesto de que no se hayan ejecutado según lo autorizado.
Por otra parte, el artículo 176.3 dice que:
En el contrato de ejecución de las obras se harán constar, además de las cláusulas que constituyen su contenido típico, las siguientes circunstancias:
- El compromiso de la empresa constructora de realizar las obras de total conformidad con los proyectos de urbanización debidamente aprobados .
- La obligación de la empresa de facilitar la acción inspectora de la Administración actuante .
- Aquellos supuestos de incumplimiento que puedan dar lugar a la resolución del contrato , así como las indemnizaciones que correspondan por inobservancia de las características técnicas de las obras o de los plazos de ejecución .
- La retención que, de cada pago parcial a cuenta, haya de efectuar la Junta , en garantía de la correcta ejecución de las obras . Estas retenciones no serán devueltas hasta que no se haya recibido definitivamente la obra .
- El modo y plazos para abono por la Junta de cantidades a cuenta en función de la obra realizada .Si, a pesar de no poder celebrarse las Juntas, existe algún mecanismo para sustituir al presidente cuyo cargo ya tenía que haber sido renovado o cómo puede nombrarse un nuevo presidente en el caso de que hubiera fallecido el que estaba nombrado.
Lo que significa que en el contrato de obra que se celebre con la empresa constructora tendrá que contener cláusulas que la obliguen a efectuar las obras conforme al proyecto de urbanización aprobado por el Ayuntamiento; a facilitar la inspección de éste; a que se resuelva el contrato si las obras no se sujetan a las características técnicas así como si no se respetan los plazos de ejecución, etc. En definitiva, se establece la obligación de permitir que el Ayuntamiento vigile y fiscalice las obras de urbanización, consecuencia lógica de la obligación de los urbanizadores de entregarlas una vez terminadas, por lo que la Administración deberá comprobar que su ejecución se ha realizado conforme a las prescripciones legales porque, en definitiva, terminarán siendo de su titularidad y responsabilidad, es decir, de uso público.
También debemos tener en cuenta que la Junta de Compensación y demás entidades urbanísticas que tengan la responsabilidad de llevar a cabo la ejecución de las obras de urbanización tienen naturaleza administrativa, tal y como establece el artículo 127.3 del Texto Refundido de la Ley Sobre el Régimen del suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1.346/1.976, de 9 de abril:
“La Junta de Compensación tendrá naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.”
Esto ha llevado al Tribunal Supremo a establecer que la ejecución de las obras de urbanización es de naturaleza pública correspondiendo la titularidad a la Administración actuante, afirmando en su Sentencia nº 427/2010, de 23 de junio dictada por su Sala 1ª que “se está ante una obra de condición pública, la cual debe realizarse conforme al proyecto aprobado por el Ayuntamiento, cosa que confiere naturaleza administrativa al contrato, en atención a la naturaleza administrativa de la Junta de Compensación y a la naturaleza pública de la obra”
A partir de este carácter público de las obras de urbanización, se puede determinar la naturaleza jurídica de las cuotas de urbanización con lo que vamos a poder deducir qué tipo de crédito son en el concurso.
Carácter de las cuotas de urbanización
El Texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana establece que el derecho de propiedad del suelo comprende diversas obligaciones y facultades. Entre estas últimas están las de uso, disfrute y explotación del suelo conforme a su clasificación y el destino que tenga de acuerdo con la legislación urbanística, para lo cual el propietario podrá llevar a cabo actuaciones de transformación que consistirán en realizar las obras de urbanización para crear parcelas aptas para la edificación o para reformar o renovar la urbanización.
Estas actuaciones comportan también en unos deberes legales que consisten, básicamente y muy resumidamente, en:
- La entrega a la Administración del suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas.
- Entregar a la Administración, con destino al patrimonio público, suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación.
- Costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas así como las correspondientes infraestructuras.
- Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales.
- Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas o que no puedan conservarse.
Por tanto, es evidente que estas obligaciones tienen un contenido económico cuya garantía de pago alcanza una trascendencia importante que afecta al interés común.
El propietario del suelo tiene la obligación de devolver a la Administración parte de las plusvalías que le ha generado la acción de clasificación del suelo. Por el solo hecho de esta clasificación, se le ha permitido llevar a cabo una actividad inmobiliaria que le supondrá unas importantes ganancias, que no habría obtenido si solo lo hubiera podido destinar a una actividad agrícola que, excepto en casos muy particulares, tiene una baja rentabilidad y atribuye al suelo un escaso valor.
De esta forma, obligando al propietario a costear las obras de urbanización, se cumple con el mandato constitucional contenido en el artículo 47 de la Constitución de que “La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”
Por tanto, del mandato constitucional se desprende la obligación del urbanizador de revertir a la comunidad parte de las ganancias que obtiene gracias a la acción casi caprichosa de la Administración, que le permite obtener unas importantes plusvalías donde antes solo podía obtener una rentabilidad agrícola.
Esta participación de la Comunidad en las plusvalías no se hace generalmente con dinero, sino que el urbanizador tiene que entregar obra pública que él mismo tiene que costear. Pero, por el devenir de la actividad empresarial, existe el riesgo de que no pueda cumplir con sus obligaciones por lo que surge la necesidad de que el coste que suponga la ejecución de la obra pública esté debidamente garantizado a fin de que no sea la Administración la que, finalmente, tenga que sufragarlo ante una situación de impago o insolvencia del urbanizador.
Para evitar esta posibilidad la Ley ha establecido un sistema de garantía que consiste en que las fincas afectas al proceso de urbanización quedan gravadas, con carácter real, con la obligación de pago de las cuotas de urbanización.
El artículo 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece que “los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes …”
El reglamento para la Ejecución de la Ley Hipotecaria, aprobado por el Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, dice en su artículo 19 que “quedarán afectos al cumplimiento de la obligación de urbanizar, y de los demás deberes dimanantes del proyecto y de la legislación urbanística, todos los titulares de dominio u otros derechos reales sobre las fincas de resultado del expediente de equidistribución, incluso aquellos cuyos derechos constasen inscritos en el Registro con anterioridad a la aprobación del proyecto, con excepción del Estado …”
De aquí, que la Jurisprudencia del Tribunal Supremo se haya pronunciado sobre el carácter privilegiado y preferente de las cargas urbanísticas a favor de la Administración, afirmando en su Sentencia de 9 de julio de 1.990 que “por muchas que sean las hipotecas que recaigan sobre una parcela no afectan a la garantía de los costes de urbanización que le correspondan …”
Efectos del Carácter Real con que quedan gravadas las fincas sobre la Calificación del Crédito en un concurso
A la vista de lo que hemos dicho hasta el momento, se puede decir que las obligaciones derivadas del proceso urbanizador son obligaciones de carácter real que proporcionan una preferencia de cobro sobre el bien que ha quedado afectado sobre cualquier otro derecho que hubiera sido inscrito con anterioridad.
La Jurisprudencia del Tribunal Supremo califica a esta garantía como hipoteca tácita, cuyos efectos se producen, no solo mediante la inscripción de los planes de equidistribución, sino también cuando se hayan realizado mediante anotaciones marginales, porque lo trascendente, a todos los efectos, es que se tenga constancia en el Registro de la Propiedad a efectos de publicidad registral.
El artículo 270.1º de la Ley Concursal clasifica como crédito con privilegio especial los que estén garantizados con hipoteca legal, y el artículo 271.1 de la misma Ley establece que cuando se trate de créditos con hipoteca legal tácita no es necesario que estén constituidos antes de la declaración, lo que lleva al Tribunal Supremo a establecer que en el caso de los créditos correspondientes a las cuotas de urbanización, no es necesario que se haya inscrito en el Registro de la Propiedad como hipoteca, siendo suficiente que la afección esté anotada con anterioridad a cuando fueron comunicados los créditos a la Administración Concursal, al tener desde el momento de su anotación una preferencia erga omnes, que se extiende también a las cargas anteriores ya inscritas previamente a que surja el crédito por las cuotas de urbanización.
Abogado
